中国外汇管理体制的缓进变革

中国外汇管理局（SAFE，以下简称“外管局”）目前把简化外汇交易流程作为其改革的重点之一，对康明斯这样的跨国企业乃是一大幸事。其他的重点改革问题还包括如何处理资金跨国境流动，比如加快人民币自由兑换的步伐。

仅2009年一年，外管局颁布的新规数量就创下了历史记录，包括允许一些公司获得外币贷款的规定。“海外投资往往需要大笔资金，”外管局上海市分局资本项目处处长毛志豪说道，“例如，上汽集团在韩国双龙汽车的投资金额就超过5亿美元。”

在2009年6月履新外管局局长的前央行副行长易纲的管理下，以前高不可攀的外汇事务管理者如今被鼓励更多地与企业交往，以了解企业的需求。同时，外管局将逐渐把企业资金申请和审批的职责转让给商业银行，因此它可以集中精力于在事后审查和评估投资流动情况。但是，正如许多其它政府机构一样，外管局正在努力挣扎，以应对中国经济发展的惊人步伐。而未来还有许多问题需要面对。

“如果把所有这些点都串起来，我们就会发现，政府确实在推动中国企业对外投资，不过步子可以迈得再大一些，”上海社会科学院的徐明棋教授说道。

外管局下属的《中国外汇》杂志的主编穆志谦指出，改革的目标是解决企业的需求，同时确保外管局可以控制风险。“企业必须（依照外汇规则）建立他们的信用记录，并与外管局建立起信任，”穆说道，“他们还必须了解我们[外管局]的角色之一是防止资本外逃及控制热钱涌入。”

这是否意味着中国将很快实现外汇兑换的远大目标 – 人民币自由兑换？“在这个问题上还没有明确的时间表，”穆说道，“我只能说，‘开弓没有回头箭’。”

被迫的变革

面对进出国境的海量资金以及随之而来的文书工作，外管局别无选择，只能变革。监管成本在不断上涨，外管局的官员承认该项成本已经过高，而且事实证明，对不断增加的每一笔资金流动进行审查是不可能的。尽管对出入中国的资金进行了严格的控制，在2008年，仍有大约2000亿美元的未备案流入资金。“流入中国的资金呈多样化特点，我们不可能逐项审查，”毛说道。

2008年，中国对外投资达到187亿美元，相当于中国30年对外开放以来对外投资总额的三分之一。2009年的对外投资总额将会更高，因为较多的中国企业利用此次金融危机在海外收购了资产和公司。但是，与中国如今高达2.1万亿美元的外汇储备相比，对外投资只不过是九牛一毛，而且在2009年的前11个月，入境的外国直接投资总额就达到了780亿美元。

外管局的态度变得日渐谦虚，是中国在国际贸易舞台上地位改变的结果，目前监管当局从对外汇短缺的恐慌，变为对外汇大量盈余的担心。1997年的亚洲金融危机促使中国希望尽可能多地囤积外汇。“当时我们只有1000亿美元(外汇储备)，”外管局的一位高层官员说道，“正是在那个时候，我们开始实施‘欢迎外商投资，严控资金外流’的政策。”

外管局上海市分局的毛处长回忆起一个故事，突显了当时外汇短缺的心态。1998年，在紧接着1997年金融危机之后，一家上海公司向外管局上海分局提出申请，要求兑换2万美元，因为该公司急需这笔资金进行海外投资。但是这家公司无法在海外获得这笔小额资金，投资项目濒临失败。上海分局将该项申请送呈外管局北京总部报批，结果该申请遭拒。

最后，毛建议该公司组织人员去该国考察，然后让考察团的每个成员用现钞换一些外汇。“这是当时我能想到的唯一变通办法，”毛说道，“考察团的每个成员有权用一定限额的人民币换取美元，这样他们就可以筹到至少2万美元的现金。”

但是，2004年是中国外汇管理心态发生重大转折的一年，在此后一年，中国推出了放松人民币钉住美元的汇率政策。“当时的想法是，从全盘欢迎所有的外商直接投资，转变为对流入和流出的外汇进行平衡管理，”外管局的高层人士说道。2004年，外管局发布了“104号文件”，由此，符合条件的外国公司第一次能够通过委托贷款的方式，将现金转至他们的海外总部或关联公司。但是，外管局也抬高了门槛：该外国企业必须在中国投资有三家法人实体，而且，其转帐至海外的资金只限于他们的自有外汇资金。此外，所有转帐项目都必须经过审批。

接着，在2005年10月，外管局发布了所谓的“浦东九项措施”，旨在帮助在中国的跨国公司和准备在全球扩张的中国企业整合外汇现金池，并且在需要时将剩余的资金输往海外。

总体来说，外管局逐渐地缓慢地将审查企业资金需求的责任转让给了银行，因此它可以集中精力于在事后审查和评估投资流动情况。

但是，与商业环境目前的快速变化比起来，这些变革真是“小巫见大巫”。对人民币渐进升值的预期，导致寻求高额回报的“热钱”涌入，为中国的资产泡沫的膨胀推波助澜。与此同时，中国的贸易顺差激增，结果就是，中国的外汇储备（大部分以美元计价）每年都在屡创新高，2009年更是创下了2.14万亿美元的历史记录。中国的外汇储备从一种经济需要变成了一个烫手山芋。

有一种方法可以改变平衡，那就是鼓励更多的中国企业海外投资。为此，2006年之后，外管局将企业海外投资的审批权由北京总部下放到各地方分支机构。而海外转帐资金的限额也有所提高。毛处长说道，“一开始，地方当局只批准100万美元的海外项目，有些项目的总投资额为99.9万美元，这并不让人感到意外。但我们都知道，这种99.9万美元的投资项目并无投资意义。”后来，这些限额被提高至10亿美元。

新政策产生了积极的效果，自此，中国向海外的投资开始稳步增加。然而，防止资本外流仍是一个重要问题，资本帐户（与投资相关的转帐）的自由兑换仍未被提上议事日程。

警世故事

外管局虽然在近年来采取了一些变革措施，但是要进行重大改革仍然言之过早。它在2007年经历了一次重大挫折，当时外管局启动了名为“港股直通车”的计划，意在放宽大陆居民对香港资本市场进行投资的控制。该项计划的消息强烈刺激了香港股市的投机交易，使得恒生综合指数大涨30%，于是“直通车”在最后一刻被中国银监会“紧急刹车”。“这项计划被叫停之后，加快对资金流动放宽限制的进程也遭受重挫，”外管局的官员说道，“局里没人再敢提(直通车)这回事了。”

“直通车”受阻事件表明了市场自由化过程中可能遭遇的陷阱，该官员说道。“这表明，再小的事件也能阻碍重大的计划，因此，我们在将来推行任何重大变革时，务必要非常小心，”他说道。

因此，同以往一样，外管局仍然是一个谨而又慎的政府机构。“这就好比是，我们敞开了自家的大门和窗户，但是仍然在门外布置了两名警卫，还在窗户边上布置了更多的警卫，然后对进出人员进行检查，”毛说道。